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深圳违法建筑监管政策回顾及梳理

——李春雨 专职律师

按语:违法建筑问题在深圳是一个老大难的问题,由于市场需求、拆除成本、政策反复等多种原因,民间与政府形成了“一边建、一边拆”的博弈局面。通过梳理深圳对于违法建筑的政策演变历程,可以看到这样的博弈局面正在缓慢地被打破。


一、对深圳原村民所建的违法建筑及非原村民所建的违法建筑区分处理

深圳原有的规范违法建筑的政策比较有代表性的有《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》(以下简称《若干规定》)、 《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定试点实施办法》(以下简称《实施办法》,目前已废止 )、《深圳市非原村民所建住宅类历史遗留违法建筑临时使用管理办法(试行)》 (以下简称《管理办法》)、《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》 (以下简称处理办法)。这些政策主要对违法建筑的认定条件及区分,申报及管理部门,用途划定,处理原则与例外作了规定,具体如下:


(一)如违法建筑系深圳原村民所建,政策较为宽松,即使存在违建也不是一刀切的处理方案。具体而言包括几点:

  1. 如原住民所建设的符合“一户一栋”的违法建筑,免交地价,总建筑面积未超过480平米的免予处罚,超过480平方米不足600平方米的按建筑面积每平方米处以以30元罚款,600平方米以上不足800平方米部分按建筑面积每平方米处以60元罚款,800平方米以上部分按建筑面积每平方米处以100元罚款;

  2. 原村民违反“一户一栋”原则所建违法建筑的多栋部分,多栋的第一栋按现行公告基准地价的25%补缴地价,按建筑面积每平方米处以100元罚款,多栋的第二栋按现行公告基准地价的25%补缴地价,按建筑面积每平方米处以200元罚款,多栋的第三栋及以上栋数部分不予处理确认;?

  3. 原农村集体经济组织或者其继受单位为解决原村民居住问题统一建设的住宅类历史遗留违法建筑或者以住宅为主的多种用途历史遗留违法建筑,未经规划国土部门批准或者超过批准建设的部分,由原农村集体经济组织继受单位作为历史遗留违法建筑当事人,按现行公告基准地价的25%补缴地价,按建筑面积每平方米处以100元罚款。


(二)如违法建筑不是深圳原村民所建,虽然不是一拆了事,但需要纳入政府监管,且监管政策严厉,政府从使用备案、用途限制、违规查处等多个方面进行规制。例如,《管理办法》第四条规定:“本办法第三条规定范围内的非原村民所建住宅类历史遗留违法建筑经普查记录后依法处理前,符合《实施办法》规定条件的,应当办理临时使用备案,但依照《实施办法》第二十三条第一款第二项、第二款规定处理的除外。


非原村民所建住宅类历史遗留违法建筑未办理临时使用备案的,不得出租、进行经营性活动;已经办理临时使用备案的,可以出租,但不得进行经营性活动”。


政府不但要求此类违建要进行使用备案,而且其措辞是“临时使用备案”,其含义在于此类违法建筑在法律上完全不被认可,只是某些特殊原因,暂时给予其使用,在将来条件成熟时会有整体的解决方案(城市更新及旧改),不会让这类违建长期存在下去。而且,政府还严格限制此类违建的用途,明文规定不得用于经营性活动,若使用人改变了此类违建的用途,消防、环保、文化、卫生、房屋租赁、住房建设等部门进行联合查处。


政策不同可能的原因在于,对于原村民在一定程度上比照村民宅基地“一户一宅”的原则进行处理,因为原村民世居于此。而非原村民,并不能按照“一户一宅”享受到照顾。


二、农村城市化历史遗留产业类及公共配套类违法建筑处理政策

农村城市化历史遗留产业类及公共配套类违法建筑在政策监管上与以上的两类违反建筑均不一致,其中很大的一个不同是有条件的允许“进行经营性活动”。《处理办法》第二条第二款:“本办法所称产业类历史违建,包括生产经营性和商业、办公类历史违建。生产经营性历史违建,是指厂房、仓库等实际用于工业生产或者货物储藏等用途的建筑物及生活配套设施。商业、办公类历史违建,是指实际用于商业批发与零售、商业性办公、服务(含餐饮、娱乐)、旅馆、商业性文教体卫等营利性用途的建筑物及生活配套设施”, 《处理办法》第十三条:“房屋无法满足安全使用要求的,不得出租、进行经营性活动,街道办事处应当在其显着位置悬挂安全警示标识。住房建设、消防监管、市场监管、房屋租赁、安全生产以及其他负有安全监管职责的部门予以重点监管”。从以上规定可以看出,这两类的违法建筑在满足安全使用要求的前提下,是可以进行经营性活动的。这应该是在综合考虑农村城市化历史遗留产业类及公共配套类违法建筑形成历史、实际用途、拆迁成本(包括拆除建筑物的成本及拆除后需重建类似建筑物的成本)、公共需求等多种因素下制定的,这也是符合目前深圳的现实的。


三、已存在的违法建筑处理上坚持原则性的同时兼顾灵活性,对于新增的违法建筑则严厉查处。

目前在深圳,不仅有大量已经存在多年的违法建筑,每年都还有大量新增的违法建筑,对于这两类建筑,政策也有不同。以《实施办法》第三条为例:“农村城市化历史遗留违法建筑的处理试点工作,应当遵循《决定》第一条规定全面摸底、区别情况、尊重历史、实事求是、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决的基本原则”。值得注意的是其中“尊重历史、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决”等表述,从这些表示再结合以上分析可以看出,目前在政策上对于原村民所建的违法建筑有一些倾斜,充分考虑、照顾到原村民的合法权益。但与此同时,对于新增的违建,政策上并未放松监管,2018年以来,深圳先后召开相关的会议并下发文件,同时大力开展查处违建的活动,对于新增的违建方保持高压态势,仅仅在1—6月,深圳就查处了违法建筑781.3万平方米。


四、新的趋势

2018年11月,深圳市规划及国土委发布了《深圳市城中村(旧村)总体规划(2018—2025)》(征求意见稿),虽然该文件仅为一份“征求意见稿”,但管中窥豹也可以看出未来政策的变化趋势。从“征求意见稿”也可以看出,未来对于违法建筑的监管会越发严厉,不仅要实现违法建筑“零增量”的目标,而且现有的违法建筑在将来都有很大可能会被拆除、重建,为城市更新及旧改腾出空间。